COVID-19: zakaz przemieszczania tylko na podstawie ustawy

W związku z drastycznym  wzrostem liczby zakażeń koronawirusem coraz częściej w przestrzeni medialnej usłyszeć można głosy ekspertów, lekarzy, rzadziej polityków o tym, że należy wprowadzić „ twardy lockdown ”, który ma za cel zatrzymać rozprzestrzenianie wirusa. Pod tym pojęciem kryje się wprowadzenie zakazu przemieszczania się w określonych godzinach („godzina policyjna”) i/lub zamrożenie wielu ludzkich aktywności na zewnątrz.

W związku z tymi planami warto pochylić się nad prawnymi uwarunkowaniami wprowadzenia zakazu przemieszczania się. Swoboda poruszania się, jak można się domyślać, gwarantowana jest każdemu przez Konstytucję R.P. (art. 52 ust. 1 Konstytucji RP).

Tym jakże ważkim zagadnieniem zajmował się ostatnio Sąd Najwyższy, wydając  orzeczenie mocą którego uniewinniono obwinionego, na którego wiosną ub. roku nałożono karę za poruszanie się niezgodnie z przepisami ówcześnie obowiązującego rozporządzenia „COVIDowego” (przypomnijmy – wiosną 2020 roku obowiązywały zakazy m. on. wstępu do parków, lasów czy podejmowania określonych aktywności na świeżym powietrzu).

Organy władzy publicznej, pomimo że rozporządzenie nie zawierało żadnych sankcji (bo ze swej istotny nie mogło) za źródło odpowiedzialności wykroczeniowej uznały przepis art. 54 Kodeksu wykroczeń (k.w.), mający charakter przepisu blankietowego, odsyłający do bliżej nieokreślonych przepisów porządkowych, których naruszenie podlegać miało karze.   Art. 54 k.w. nawiązywał do § 5 rozporządzenia: „Do dnia 19 kwietnia 2020 r. zakazuje się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej przemieszczania się osób przebywających na tym obszarze”.

Jak słusznie stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 16 marca 2021 roku ( Sygn. akt II KK 97/21 , www.sn.gov.pl ):

„ Przemieszczanie się stanowi element wolności poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wolności każdego człowieka zapewnionej w art. 52 ust. 1 Konstytucji RP. Wolność ta nie jest wprawdzie bezwzględna, albowiem może podlegać ograniczeniom określonym w ustawie (art. 52 ust. 3) , przy czym ograniczenia takie mogą być ustanawiane tylko w warunkach określonych w art. 31 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Z treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wyprowadza się trzy kumulatywne przesłanki dopuszczalności ograniczenia konstytucyjnych praw lub wolności, pierwsza mająca aspekt formalny, tj. wymóg ograniczenia takiej wolności tylko w formie ustawy (wykluczona jest forma aktu niższej rangi) , druga o charakterze materialnym – dopuszczalność ustanowienia tylko takich ograniczeń, które nie naruszają istoty danej wolności lub prawa podmiotowego, oraz trzecia określająca granice takiego ograniczenia, tj. tylko wtedy, gdy ograniczenie takie jest konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób (P. Wiliński, Proces karny w świetle Konstytucji, Warszawa 2011, s. 272-273 i cyt. tam orzecznictwo TK; a także wyrok TK z dnia 11 listopada 1998 r., K 39/97). W zakresie wymogu formalnego, czyli ustawowego ograniczenia takiej wolności, podkreślono w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r. (P 11/98, OTK 2000, z. 1, poz. 3), że „skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, to kryje się w tym nakaz kompletności unormowania ustawowego, które musi samodzielnie określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności, tak aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys (kontur) tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej czy organom samorządu lokalnego swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń” ( por. także L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, Wyd. Sejmowe 2016, teza 30 akapit 3 do art. 31 i wymienione tam orzeczenia TK oraz wyrok TK z dnia 18 lutego 2014 r., K 29/12, pkt III.3). Również w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. (K 34/99, OTK 2000, z. 5, poz. 142) wskazano, że „ Ustawodawca nie może przekazywać do unormowania w drodze rozporządzenia spraw o istotnym znaczeniu dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka i obywatela zagwarantowanych w konstytucji. Wymienione sprawy muszą być regulowane bezpośrednio w ustawie .” Z tego wywodzi się, że brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw prowadzić musi do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (wyroki TK: z dnia 19 maja 1998 r., U 5/97; z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98 i z dnia 12 stycznia 2000 r., P 11/98; z dnia 13 lipca 2011 r., K 10/09, OTK-A 2011, z. 6, poz. 56; z dnia 19 lipca 2011 r., P 9/09, OTK-A 2011, z. 6, poz. 59). Jednocześnie wymóg ustawowego określenia ograniczenia wolności i praw człowieka pojmowany jest poprzez odpowiedni stopień kompletności takiego unormowania.”

Kierując się zatem tymi przesłankami stwierdzić należy, że ograniczenie wolności poruszania się (art. 52 ust. 1 Konstytucji RP) musi mieć oparcie w ustawie prawidłowo uchwalonej i opublikowanej i jednocześnie niezbędne jest spełnienie dwóch pozostałych warunków – brak naruszenia istoty danego prawa/wolności oraz przesłanka „utylitaryzmu” dengo ograniczenia.

Środowisko prawnicze wyraziło tym samym swoje stanowisko w sprawie formalnych podstaw „twardego lockdownu”. Powstaje teraz pytanie czy przy podejmowaniu decyzji politycznej o wprowadzeniu takiego rozwiązania, rządzący uwzględnią je i dojdzie do przyjęcia stosownych rozwiązań ustawowych, czy też w imię walki z koronawirusem poświęcona zostanie  - po raz kolejny  - zasada praworządności.

O zagadnieniu COVID-19 piszę również tutaj i tutaj