ISTOTA ZAMÓWIEŃ PUBLICZNYCH

Niewiele ponad 20 lat temu polskie prawo wzbogaciło się o nową dziedzinę — zamówienia publiczne [1] . Początkowo regulacja z 1994 r. nie spotkała się z większym zainteresowaniem ze strony doktryny. Ustawa licząca zaledwie 97 artykułów nie pozwalała nawet, by zamówienia publiczne pretendowały do roli odrębnej dziedziny prawa. Kojarzyła się jedynie z skomplikowaną procedurą z zakresu prawa administracyjnego. Jedynie stosunkowo nieliczni przedstawiciele nauki prawa dostrzegali w niej ciekawą korelację norm cywilnoprawnych z administracyjnymi. Niestety, mimo wzrostu zainteresowania problematyką zamówień publicznych ze strony prawników praktyków, teoretycy prawa wciąż zdają się nie dostrzegać fundamentalnej roli, jaką pełnią zamówienia publiczne, co więcej nie sposób oprzeć się wrażeniu, iż jeszcze długo zamówienia będą czekać na poświęcenie im należytej uwagi. Niniejszy artykuł stanowi swego rodzaju próbę wprowadzenia do ważkiej problematyki systemu zamówień publicznych.

1.Geneza instytucji zamówień publicznych

Początków rozwoju systemu zamówień publicznych można doszukać się już w czasach starożytnych. Jego pierwowzór stanowią roboty publiczne, m.in. w Cesarstwie Rzymskim, gdzie na zlecenie władcy, z jego pieniędzy, prowadzono na szeroką skalę budowę dróg, portów, czy też tworzono regulacje rzeczne [2] . Przedsięwzięcia tego rodzaju miały za zadanie spełniać nie tyle cele użytkowe, co wpłynąć na rozwój państwa poprzez rozkwit stosunków gospodarczych [3] . Jednakże faktyczny rozwój robót publicznych prowadzący do utworzenia się systemu zamówień publicznych nastąpił znacznie później, bo dopiero w XVII w.

Zastąpiono wówczas, wywodzącą się jeszcze z czasów średniowiecza, metodę pozyskiwania świadczeń przez władcę w drodze przymusu i wywłaszczeń poddanych, prywatnoprawnym rozdawaniem przez państwo burżuazyjne zamówień na konkretne usługi, dostawy czy roboty budowlane. Władze sporządzały wówczas wykaz towarów, usług i inwestycji, a następnie dokonywały wyboru ich wykonawcy bądź dostawcy, którego dodatkowo motywowały licznymi udogodnieniami i preferencjami, takimi jak: ulgi podatkowe, pożyczki, korzystne warunki kredytowania, gwarancje dewizowe [4] .

Począwszy od drugiej wojny światowej przedmiotem zamówień rządowych, w krajach kapitalistycznych, poza zadaniami z zakresu administracji w sferze wojskowości, opieki socjalnej i służby medycznej, stały się także programy badawczo- rozwojowe. Zamówienia zaczęły odgrywać rolę ważnego instrumentu oddziaływania państwa na procesy gospodarcze i społeczne, wchodząc w skład szerokiego wachlarza narzędzi interwencjonizmu państwowego [5] .

Obecnie na skutek ewolucji struktur administracji państwowej i samorządowej, a także przekazywania niektórych zadań publicznych podmiotom spoza niej oraz tworzenia organów na pograniczu prawa publicznego i prawa prywatnego, coraz częściej zamówienia określa się mianem „publicznych” [6] . W ten sposób kładzie się nacisk na to, by zakres podmiotowy regulacji prawnych dotyczących zamówień nie ograniczał się li tylko do organów administracji centralnej.

Spotykany wciąż w literaturze termin „zamówienia rządowe” zawęża zakres podmiotowy zamówień do działań organów administracji rządowej, niemniej jednak jego stosowanie jest całkowicie uzasadnione na gruncie aktualnie obowiązujących aktów normatywnych, szczególnie regulacji z dziedziny prawa międzynarodowego [7] .

2. Definicja doktrynalna zamówień publicznych

Zamówienia publiczne jako odrębna dziedzina prawa funkcjonują w powojennej nauce prawa polskiego, jak zaznaczyłam we wstępie, od stosunkowo niedługiego okresu czasu. Jednakże doktryna zdążyła już wypracować w miarę jednolitą ich definicję (być może kontrowersje w tym zakresie dotąd nie wystąpiły właśnie z uwagi na stosunkowo marginalne zainteresowanie problematyką zamówień publicznych ze strony doktryny).

Pozwolę sobie w tym miejscu na przytoczenie trzech przykładowych koncepcji pojmowania zamówień publicznych.

W książce „Encyklopedia Prawo- nie tylko dla prawników” znajdujemy definicję zamówień publicznych autorstwa Leonarda Grinke: „Zamówieniem publicznym jest zamówienie na dostawy, usługi lub roboty budowlane opłacone w części lub w całości ze środków publicznych bez względu na wielkość środków uczestniczących w finansowaniu. Wartość środków publicznych zaangażowanych w dane zamówienie decyduje o podziale zamówień ze względu na sposób ich prowadzenia” [8] .

Z kolei w „Wielkiej encyklopedii prawa” pod redakcją Eugeniusza Smoktunowicza pod pojęciem zamówień publicznych rozumie się „szczególną procedurę dysponowania środkami publicznymi uregulowaną ustawą” [9] .

Aleksandra Sołtysińska rozpatruje zamówienia publiczne, jako: „planowe i zorganizowane systemy działania, czyli postępowania o udzielenie zamówienia publicznego” [10] . Pod pojęciem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego kryje się zaś „ogół działań prawnych, organizacyjnych, ekonomicznych i społecznych — określonych ustawą lub innym aktem prawnym — służących przyznaniu zamówień, zawieraniu umów, ich realizacji i rozliczaniu. Postępowanie polega na przetwarzaniu informacji w decyzje o przyznaniu zamówienia. Decyzje te natomiast są podstawą zawarcia umowy” [11] .

Moim zdaniem, najpełniejszym określeniem (spośród cytowanych) tego, czym są zamówienia publiczne wydaje się być koncepcja A. Sołtysińskiej, która nie ogranicza się w badaniach nad problematyką zamówień jedynie do wewnętrznych regulacji prawa krajowego [12] .

Przytoczone przeze mnie propozycje definicji zamówień publicznych są do siebie podobne, można by rzec, że w zasadzie się pokrywają. Wszystkie też sprowadzają sedno problematyki do kwestii natury formalnej, skupiając się jedynie na ujęciu proceduralnym, pomijając jakże ważne aspekty materialne. Nie można się też oprzeć refleksji, iż doktryna wymieniając, przykładowo roboty budowlane, dostawy lub usługi, zdaje się w ten sposób celowo unikać stosowania terminu „realizacja zadań publicznych”, na określenie przedmiotu zamówień. Usprawiedliwiając to faktem, iż w literaturze nie ma jednolitego poglądu odnośnie tego, czym są zadania publiczne [13] . Nie wydaje mi się jednak, by okoliczność ta była jedynym argumentem uzasadniającym taką praktykę [14] .

3.Istota zamówień publicznych

„Zamówienia publiczne wiążą się z tą sferą działalności państwa, która dotyczy nabywania dóbr i usług niezbędnych do prawidłowego wykonywania jego funkcji” [15] . Zatem u ich podstaw przeplatają się zarówno wątki ekonomiczne, gospodarcze, prawne, jak i przede wszystkim społeczne, albowiem państwo będąc uczestnikiem rynku zawiera określone transakcje nie w celach komercyjnych, dla osiągnięcia zysku w ekonomicznym znaczeniu tego słowa, lecz w celu zabezpieczenia interesu publicznego.

Ochrona interesu społecznego, do którego w istocie sprowadza się interes publiczny, stanowi siłę napędową zamówień publicznych. To potrzeby obywateli decydują o przedmiocie zamówień publicznych, to od obywateli pochodzą środki pieniężne, którymi posługuje się państwo przy opłacaniu realizacji zamówienia, to obywatele decydują o tym, ile środków zostanie przeznaczonych na dany cel (robią to oczywiście ich przedstawiciele w organach władzy, którzy swoją legitymację do sprawowania określonych funkcji czerpią np. z zaufania wyborców).

Rynek [16] , na którym funkcjonują zamówienia publiczne nie jest typowym wolnym rynkiem prywatnym, gdyż mamy tu do czynienia ze specyficzną konstrukcją monopolu zakupu. Czynnikiem kształtującym popyt są plany budżetowe, a nie mechanizm cenowy, który, na dobrą sprawę, nie funkcjonuje prawie wcale na rynku publicznym.  

Nie istnieje tu też klasyczny podział na trzy sfery gospodarki:

1. produkcję,
2. podział,
3. konsumpcję;

bowiem trudno mówić o istnieniu w takich warunkach „konsumenta” czy „konsumpcji” w ogólnie przyjętym znaczeniu tych słów.

Podobnie nie ma możliwości, by na rynku publicznym funkcjonowały zjawiska „czarnej” (nielegalnej) i „szarej (półlegalnej) strefy”, specyfika tego rynku w sposób oczywisty całkowicie je wyklucza.

Brak jest zaś przeszkód do podziału tego rynku na lokalny i globalny.

Państwo, jako dysponent pieniężnych środków publicznych, jest obowiązane do racjonalnego nimi dysponowania wedle prawideł ekonomicznych. Swoistą gwarancję zapewnienia racjonalności w postępowaniu z tymi środkami finansowymi stanowi system regulacji prawnych dotyczący procedur udzielania zamówień publicznych, a także środków kontroli ich realizacji, procedur odwoławczych i ochronnych.

Obowiązujące w tym zakresie ustawodawstwo dąży do utrzymania równowagi między stronami zamówienia. Z jednej strony państwo jako strona nie zajmująca się zawodowo określoną działalnością podlega specyficznej szerszej ochronie niż przedsiębiorca, z którym zawierana jest umowa. Z drugiej zaś strony „oferent” czy późniejszy dostawca (sprzedawca, wykonawca) nie jest pozostawiony sam sobie i ma prawo się odwoływać od niekorzystnych dla niego decyzji dysponenta środków finansowych.

Problematyka zamówień publicznych stanowi materię bardzo złożoną, między innymi dlatego, że znajduje się ona na styku administracji publicznej z rynkiem towarów, usług i robót budowlanych. Zamówienia bowiem wiążą się z tą sferą działalności państwa, która dotyczy nabywania dóbr i usług niezbędnych dla prawidłowego wykonywania jego funkcji. Sprzyjają one racjonalnemu, efektywnemu i uczciwemu gospodarowaniu publicznymi środkami pieniężnymi, stanowią ponadto niezwykle ważny instrument ożywiania gospodarki, a tym samym poprawiania ekonomicznego bytu państwa.

Reasumując, zamówienia publiczne w swej istocie sprowadzają się do zaspokajania rzeczowych potrzeb społecznych w drodze racjonalnego gospodarowania publicznymi zasobami finansowymi.

Zatem istota zamówień publicznych nie zmieniła się od czasów starożytnych, co stanowić może jedynie na jej korzyść. Od wieków ludzkość upatrywała w nich niezwykle skuteczny instrument oddziaływania państwa na gospodarkę [17] , a jego efekty, które są tak wyraźnie widoczne, nie wymagają długiego okresu czasu na ich wywołanie. Nie raz już zamówienia publiczne wyprowadzały gospodarkę z bieżących kryzysów ekonomicznych a społeczeństwo z bezrobocia. Ich doniosła rola społeczna jest właściwie nie do ocenienia. Wszystkie te aspekty: ekonomiczne, społeczne i gospodarcze sprawiają, że zamówienia publiczne odgrywają tak istotną rolę w kształtowaniu warunków życia obywateli.

Dzięki systemowi zamówień publicznych odbiorcy i dysponenci środków publicznych otrzymują uporządkowaną i opisaną normami prawa instrukcję postępowania, która nie dość, że ułatwia obrót gospodarczy, to sprzyja także ochronie ich wzajemnych interesów.