W ostatnim czasie mamy do czynienia dosłownie z lawiną wyroków sądów administracyjnych w sprawach zainicjowanych przez SANEPID poprzez wymierzenie kar pieniężnych za różnego rodzaju naruszenia związane z zakazami i ograniczeniami wprowadzonymi na czas epidemii COVID-19 (popularne „mandaty” od SANEPID-u).

SANEPID nakłada kary pieniężne w związku z COVID w szczególności za nieprzestrzeganie lub naruszenie:

• obowiązku zakrywania ust i nosa
• obowiązku odbycia kwarantanny w związku z przekroczeniem granicy
• zakazu prowadzenia działalności gospodarczej
• naruszenie zakazu przemieszczania

Mandat SANEPID-u – czyli co?

Decyzję potocznie zwaną mandatem wydaje organ administracji pierwszego stopnia,  np. dany

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny. Należy pamiętać, że decyzja w sprawie kary pieniężnej wydawana w sprawach związanych z COVID jest zwykłą decyzją administracyjną, a zatem ścieżka postępowania odwoławczego będzie w każdym przypadku taka sama. A mianowicie:

1. Decyzja powiatowego inspektora sanitarnego (np. o wymierzeniu kary pieniężnej)
2. Odwołanie od decyzji organu I instancji (powiatowego inspektora sanitarny) do organu II instancji (wojewódzki inspektor sanitarny) – tu obowiązkowo wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji
3. Decyzja wojewódzkiego inspektora sanitarnego (utrzymująca w mocy lub zmieniająca) – uwaga: praktyka wskazuje póki co, że będzie to w przeważającej większości przypadków decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji,
4. Skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego – tu również obowiązkowo wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji,
5. Skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

UWAGA :

1. Przejście całej powyższej ścieżki jest niezbędne – to oznacza, że decyzję powiatowego inspektora sanitarnego trzeba zaskarżyć do organu II instancji (wojewódzkiego inspektora), a dopiero następnie decyzję organu II instancji zaskarżamy do wojewódzkiego sądu administracyjnego
2. Zazwyczaj będzie tak, że organ odwoławczy utrzyma w mocy decyzję organu I instancji, powielając w uzasadnieniu tożsamą argumentację – nie należy się tym zrażać, ponieważ taka jest specyfika postępowania administracyjnego i w jej ramach należy się odnaleźć 
3. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji koniecznie należy wnieść o wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji organu I instancji. Podobny wniosek należy wpisać także do skargi, którą kierować będziemy do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Mandat SANEPID – jak to wygląda w praktyce?

1. Pierwszym krokiem jest sporządzenie przez policjanta notatki urzędowej, z której będzie wynikał określony stan faktyczny: np. zatrzymanie wobec braku noszenia maseczki, prowadzenie działalności gospodarczej wobec zakazu w tym zakresie.

• Uwaga: z uzasadnienia WSA w Opolu: Treść notatki sama w sobie nie korzysta z mocy dowodowej, o której mowa w art. 75 § 1 k.p.a. Dlatego wiarygodność tej notatki musiałaby ponadto zostać potwierdzona za pomocą innych środków dowodowych np. osobowych (np. zeznania świadków – przyp. K.B.). Stosownie bowiem do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.
• Może być to także notatka dotycząca nieprzebywania w danym dniu w miejscu zamieszkania w warunkach objęcia kwarantanną (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 października 2020 roku),

2. Ta notatka zostanie przesłana do miejscowego SANEPID-u (powiatowego inspektora sanitarnego),
3. Powiatowy SANEPID wszczyna postępowanie administracyjne o nałożenie kary pieniężnej za niezastosowanie się do danego ograniczenia (np. nakazu noszenia maseczki czy zakazu prowadzenia działalności gospodarczej)
4. Powiatowy SANEPID wydaje decyzję o nałożeniu kary pieniężnej za określone naruszenie (np. niezastosowanie się do zakazu przemieszczania się, nieprzestrzeganie kwarantanny, prowadzenie działalności gospodarczej pomimo zakazu)

2. Decyzja powiatowego SANEPID-u jest doręczana ukaranemu – uwaga: jeżeli decyzja wymierzająca karę zostanie doręczona jednocześnie z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego – jest to naruszenie art. 10 §1 k.p.a!
3. Od dnia doręczenia decyzji biegnie termin 14 dni na wniesienie odwołania do wojewódzkiego SANEPID-u (za pośrednictwem powiatowego)
4. Organ odwoławczy (SANEPID wojewódzki) rozpoznaje sprawę i wydaje swoją decyzję – uwaga: z praktyki wynika, że najczęściej w przypadku odwołań od decyzji wymierzających karę pieniężną w związku z COVID, organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję powiatowego SANEPID-u
5. Od dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego biegnie termin 30 dni na wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (za pośrednictwem wojewódzkiego SANEPID-u)

Na jakie przepisy powołują się tu urzędnicy SANEPID?

Lp.	Akt prawny	Przepisy
1.	rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. 2020 r., poz. 697 ze zm.) i dalsze rozporządzenia wprowadzające ograniczenia, nakazy i zakazy	m.in. § 8 ust. 1 pkt 1 lit. g) oraz § 9 ust. 1 pkt 1
2.	ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi	·      Podstawa do wszczęcia postępowania: 48a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 u stawy , · art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46b pkt 2 – karę pieniężną wymierza w drodze decyzji administracyjnej organ sanitarny a jej wysokość wynosi od 10 000 do 30 000 zł, · art. 48a ust. 4 ustawy – decyzja w sprawie kary pieniężnej podlega natychmiastowemu wykonaniu · art. 46b ustawy – Rada Ministrów w przypadku wystąpienia stanu epidemii może ustanowić czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców.
3.	ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm.)	· art. 15zzzzzn – w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej może odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a · art. 15zzzn ust. 1 – 1 . W razie stwierdzenia naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem lub zwalczaniem COVID-19, nałożonego przez właściwy organ lub wynikającego z przepisów prawa, państwowy powiatowy inspektor sanitarny nakłada na osobę naruszającą taki obowiązek, w drodze decyzji, administracyjną karę pieniężną w kwocie do 30 000 zł.

Jaka jest argumentacja SANEPID-u w zaskarżanych decyzjach?

• z dniem 20 marca 2020 r. został wprowadzony na obszarze RP stan epidemii , na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. 2020 r., poz. 491 ze zm.).
• na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. 2020 r., poz. 697) ustanowiono czasowe ograniczenia prowadzenia przez przedsiębiorców , np. działalności związanej z fryzjerstwem, ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności pod poz. 96.02.Z. (§ 8 ust. 1 pkt 1 lit. g)) rozporządzenia, przy czym ograniczenia, o których mowa w § 8 ust. 1 polegały na całkowitym zakazie prowadzenia działalności (§ 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia),
• organ wskazuje, że dokonuje ustaleń na podstawie sporządzonej notatki policyjnej,
• UWAGA: na tym etapie SANEPID często działa z naruszeniem art. 10 §1 k.p.a. wskazując, że są to sprawy niecierpiące zwłoki ( sądy administracyjne to podważają ),
• Ukarany swoim zachowaniem naruszył ważny interes społeczny objawiający się koniecznością zapewnienia należytej ochrony dla zdrowia i życia osób trzecich
• wprowadzenie przez prawodawcę ograniczeń dla społeczeństwa polskiego w okresie epidemii wywołanej wirusem SARS-CoV-2 miało na celu ochronę najwyższego dobra, jakim jest zdrowie i życie człowieka, a egzekwowanie przestrzegania tych ograniczeń przez upoważnione do tego służby było konieczne i miało na celu niedopuszczenie do powstania sytuacji epidemicznej o takiej skali, jaką obserwowano np. we Włoszech

Na jakie przepisy powołują się wojewódzkie sądy administracyjne w swoich orzeczeniach?

Lp.	Akt prawny	Przepisy
1.	Konstytucja RP	Art. 22, art. 31 ust. 3, art. 92 ust. 1, art. 232, art. 233 ust. 3, art. 52 ust. 1-3 (wolność przemieszczania się)
2.	ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi	art. 48a ust. 1 pkt 3, art. 46 ust. 4 pkt 3,  art. 46b pkt 1, art. 46b pkt 2, art. 46a
3.	Ustawa  z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1897)	Art. 2 – stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych oraz w celu ich usunięcia. Przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniami sił natury m. in. masowe występowanie chorób zakaźnych ludzi (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej). Zakres dopuszczalny ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej został natomiast szczegółowo wymieniony w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Art. 20 i 21 ustawy – wskazanie obszarów, w których można wprowadzać ograniczenia w stanie klęski żywiołowej

Jaka jest argumentacja wojewódzkich sądów administracyjnych?

Z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 października 2020 roku, sygn. akt SA/Op 219/20

• Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2020 r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego (por. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. (Dz. U. 2020 r., poz. 433).
• W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na zmianie ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tj. 2019 r., poz. 1239, obecnie Dz. U. 2020 r., poz. 1845) wprowadzane regulacjami szczególnymi, poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374 ze zm.)
• Konstytucja RP przewiduje także inny mechanizm działania władzy wykonawczej i ustawodawczej. Na podstawie art. 232 Konstytucji RP w celu zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia Rada Ministrów może wprowadzić na czas oznaczony, nie dłuższy niż 30 dni, stan klęski żywiołowej na części albo na całym terytorium państwa. Przedłużenie tego stanu może nastąpić za zgodą Sejmu.
• Zgodnie z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w art. 22 (wolność działalności gospodarczej), art. 41 ust. 1, 3 i 5 (wolność osobista), art. 50 (nienaruszalność mieszkania), art. 52 ust. 1 (wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 ust. 3 (prawo do strajku), art. 64 (prawo własności), art. 65 ust. 1 (wolność pracy), art. 66 ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz art. 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku).
• Rada Ministrów zrezygnowała z formalnego i przewidzianego w art. 232 Konstytucji RP wprowadzenia stanu klęski żywiołowej. Uznała, że przyznane jej zwykłe środki konstytucyjne w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji są wystarczające, aby opanować istniejący stan epidemii. Dlatego do uregulowań prawnych dotyczących ograniczeń praw i wolności człowieka i obywatela mają zastosowanie wszystkie konstytucyjne i legislacyjne zasady, obowiązujące poza regulacjami właściwymi dla stanów nadzwyczajnych z Rozdziału XI Konstytucji RP. W związku z tym w celu wprowadzenia ograniczeń wolności i praw człowieka nie można powoływać się na nadzwyczajne okoliczności, uzasadniające szczególne rozwiązania prawne oraz okolicznościami tymi nie można usprawiedliwiać daleko idących ograniczeń swobód obywatelskich wprowadzanych w formie rozporządzeń.
• Z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
• Oznacza to w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98; z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; z dnia 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00; z dnia 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/00; z dnia 3 kwietnia 2001 r., sygn. akt K 32/99; z dnia 11 grudnia 2001 r., sygn. akt SK 16/00; z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01; z dnia 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02; z dnia 16 marca 2004 r., sygn. akt K 22/03; z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt SK 43/06; z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt K 36/06; z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt K 34/06; z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07; z dnia 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10).
• Tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być treścią rozporządzenia. W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.
• Przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Dlatego należy podkreślić, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. R ozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.
• Z powyższymi regułami zerwano jednak wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS -CoV-2. Całość ograniczeń wolności i praw została przeniesiona z ustawy do rozporządzenia. Byłoby to dopuszczalne w przypadku ogłoszenia stanu klęski żywiołowej. 21 i art. 22 ustawy o stanie klęski żywiołowej określa bowiem niezbędne ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w przypadku wystąpienia stanu klęski żywiołowej. Z kolei art. 5 ust. 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej pozwala Radzie Ministrów określić w rozporządzeniu, w zakresie dopuszczonym art. 21 i art. 22, rodzaje niezbędnych ograniczeń praw i wolności.
• Przyjęta technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2000 r., poz. 374 ze zm.) i kolejnymi ustawami, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona wyłącznie na wyposażeniu wprost Rady Ministrów w kompetencję do wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
• Zgodnie z dodanym do ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., art. 46a, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, to Rada Ministrów mogła określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego; 2) rodzaj stosowanych rozwiązań – w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.
• Z kolei nowelizacją art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wpisano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić określone ograniczenia, w tym czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się czy czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców )
• Opisane w art. 46b ustawy ograniczenia, nakazy i zakazy stanowią powtórzenie ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej . W związku z tym podjęte działania legislacyjne stworzyły taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony. Wywołuje to jednak te konsekwencje, że złagodzone, właściwe dla stanów nadzwyczajnych, konstytucyjne warunki umożliwiające ograniczenia wolności i praw człowieka nie mogą mieć zastosowania w tym przypadku
• Dlatego konstytucyjnie dopuszczalne jest wprowadzanie tych ograniczeń tylko w ustawie, z zachowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a nie w art. 228 ust. 5 Konstytucji RP, bez naruszenia istoty danego konstytucyjnego prawa lub wolności i z zachowaniem wszelkich relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem opisanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.
• Z perspektywy art. 92 ust. 1 Konstytucji RP zasadnicze znaczenie ma to, że zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia przepisy art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie zawierają jakichkolwiek wytycznych . Z art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP wynika, że upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przez “wytyczne” należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w rozporządzeniu. Jeśli natomiast ustawodawca decyduje się, tak jak w tym przypadku, na przekazanie do uregulowania w rozporządzeniu szeregu zagadnień, to równocześnie powinien określić odrębnie wytyczne dla każdego z tych zagadnień (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt K 12/99 i z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt K 12/11).
• Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, nie ma. W tym zakresie upoważnienie ustawowe określa organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a), określa też zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 2-12), nie określa natomiast wytycznych, co do wymaganych poszczególnych treści mających być przedmiotem regulacji w rozporządzeniu.
• Dlatego upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia w zakresie uregulowanym art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie zawiera w istocie wytycznych dotyczących treści wydawanego na tej podstawie rozporządzenia . W konsekwencji nie spełnia ono warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.
• Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r., wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych wyżej upoważnień ustawowych nie zawarł wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w kwestionowanym rozporządzeniu.
• W kontekście tych ograniczeń i zakazów wskazać należy, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zezwalało Radzie Ministrów (art. 46b pkt 1 tej ustawy) na ustanowienie w rozporządzeniu czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy. Rada Ministrów mogła również na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 2 o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wprowadzić czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców . Jednak oba te upoważnienia ustawowe pozwalają wyłącznie czasowo ograniczyć prowadzenie działalności gospodarczej, nie pozwalają one natomiast na przyjęcie zastosowanej w rozporządzeniach konstrukcji prawnej polegającej na ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej poprzez jej zakazanie. Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia (czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona).
• Żaden przepis upoważnień ustawowych zawartych w art. 46 ust. 4 i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie zawiera umocowania do określania w rozporządzeniu zakazów prowadzenia działalności gospodarczej. Rada Ministrów upoważniona była wyłącznie do wprowadzenia rozporządzeniem ograniczeń w zakresie korzystania z wolności działalności gospodarczej. W tym więc zakresie kontrolowane rozporządzenie zostało wydane bez upoważnienia ustawowego, nie wykonuje też ustawy, gdyż wprowadza do systemu prawnego treści nieznane ustawie, w tym przypadku wprowadza nieznany ustawie zakaz prowadzenia działalności gospodarczej ze względu na stan epidemii. Dlatego też w tej części opisane rozporządzenie narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, nie spełniając też konstytucyjnych warunków wymaganych dla relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem.
• Istota wolności działalności gospodarczej obejmuje w związku z tym jej podejmowanie, wykonywanie i zakończenie . Stąd też wprowadzany kolejnymi rozporządzeniami od 31 marca 2020 r., w tym rozporządzeniem z 19 kwietnia 2020 r., zakaz wykonywania określonych w nich rodzajów działalności gospodarczej z całą pewnością wkracza w istotę wolności działalności gospodarczej określonej art. 22 Konstytucji RP. Prawodawca może ingerować w ową istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej
• ile oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia były merytorycznie uzasadnione, o tyle tryb ich wprowadzenia, doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. Dlatego stosując konstytucyjną zasadę z art. 178 Konstytucji RP (zasada podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom), Sąd odmówił zastosowania kontrolowanego rozporządzenia Rady Ministrów z 19 kwietnia 2020 r., czego nie mogły uczynić – przy orzekaniu – skarżone organy administracji publicznej.

Z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 października 2020 roku, sygn. akt: III SA/Gl 540/20

• Rozporządzenie wydane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie nie może wykraczać poza delegację ustawową, musi mieścić się w granicach tej delegacji i służyć jej wykonaniu . Naruszenie w rozporządzeniu wykonawczym delegacji ustawowej jest równoznaczne z jego wydaniem w tej części bez podstawy ustawowej, z kolei akt administracyjny wydany na podstawie takiego rozporządzenia musi być uznany za wydany z naruszeniem prawa, w tym przypadku 52 ust. 1 – 3 Konstytucji RP.
• Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Rozporządzenie wykonawcze Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w 46 ust. 2 i 4 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, co wynika z treści tego rozporządzenia. Delegacja ustawowa zawiera uprawnienie do ustanowienia czasowego ograniczenia określonego sposobu przemieszczania się, ale to nie jest równoznaczne z ustanowieniem obowiązku odbycia kwarantanny, który jest równoznaczny z zakazem poruszania się po terytorium RP w określonym czasie . Potwierdzeniem tej tezy jest to, że od 8 marca 2020 r. obowiązywały już przepisy art. 46a i 46b do ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, które przewidywały delegację dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia, w którym przewidziano ustanowienie obowiązku poddania się kwarantannie (art. 46b pkt 5 ustawy).Skoro zatem kwarantanna została nałożona na skarżącego bez podstawy prawnej w oparciu o rozp. Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. niezgodne z art. 52 ust. 1-3 i art. 92 Konstytucji RP, to skarżący jej nie naruszył i nie można ukarać go na podstawie art. 15zzzn ustawy COVID-19.

Jakie rozstrzygnięcia wydają wojewódzkie sądy administracyjne w tych sprawach? W przeważającej mierzej są to rozstrzygnięcia następujące:

1. Uchylenie zaskarżonej decyzji wojewódzkiego inspektora sanitarnego oraz poprzedzającej decyzji – tzn. decyzji powiatowego inspektora sanitarnego (albo stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji),
2. Umorzenie postępowania administracyjnego,
3. Zasądzenie od wojewódzkiego inspektora sanitarnego (jako organu, decyzję którego skarżymy do sądu) zwrotu kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącego (np. przedsiębiorcy)