Michałowice - wyrok NSA

Wyrok NSA w sprawie Michałowic (unieważnienie decyzji nacjonalizacyjnej w ramach reformy rolnej )

Sprawa dotycząca odzyskania gruntów znajdujących w Michałowicach przyciągnęła uwagę wielu mediów. Nic dziwnego - wnioskodawcy domagali się unieważnienia decyzji nacjonalizacyjnej w ramach reformy rolnej dotyczącej gruntów warych obecnie setki milionów złotych. W wyroku z dnia 22.102018 roku Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak, że decyzja nacjonalizacyjna nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, mimo że działki były już przed wojną przeznaczone na parcele budowlane. Poniżej fragmenty orzeczenia:

Na wstępie należy przypomnieć, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z 28 października 2011 r., I OSK 1888/10, Lex nr 1069632; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91; wyrok NSA z 21 października 2010 r., I OSK 28/10). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym od lat prezentowane jest również stanowisko, że w przypadku rażącego naruszenia prawa nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (zob. wyrok NSA z 29 czerwca 1987 r., II SA 2145/86 [w:] Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod red. R. Hausera, Warszawa 1995, s. 337). W rozpoznawanej sprawie nie została spełniona pierwsza z tych przesłanek, ponieważ – jak już wspomniano – oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Zatem w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. W orzecznictwie podkreślano również, że ustalenie, czy w konkretnym wypadku nastąpiło "rażące naruszenie prawa", wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia sprawy. Naruszony przepis prawa nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych" (wyrok NSA z 19 kwietnia 2013 r., II GSK 190/12, Lex nr 1337107).

Tego warunku nie spełnia art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, bo jego znaczenie od samego początku budziło i budzi poważne wątpliwości. Dostrzegł to zresztą Sąd I instancji, stwierdzając że "W tej sytuacji pojęcie to winno zostać wyjaśnione z uwzględnieniem normatywnych celów reformy rolnej, a zwłaszcza w nawiązaniu do art. 1 ust. 2 dekretu, który ustala, dla realizacji jakich zamierzeń mają służyć grunty przejmowane na potrzeby reformy rolnej.".

Jednoznacznym jednak tego dowodem jest fakt, że przepis ten stał się przedmiotem wykładni dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 19 września 1990 r., OTK 1990, nr 1, poz. 26. W uzasadnieniu tej uchwały Trybunał stwierdził, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, z tym że przez inne podmioty. Zatem odpowiednie zakwalifikowanie tych nieruchomości mogło nastąpić na zasadzie reguł przewidzianych w dekrecie i rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51), które dopuszczały przy kwalifikowaniu nieruchomości ziemskiej jako nieruchomości rolniczej możliwość ich potencjalnego wykorzystania do produkcji rolnej.

Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawężono wykładnię przyjętą przez Trybunał Konstytucyjny, przez sformułowanie m.in. oceny prawnej, że "Dla oceny prawidłowości badanych w trybie nadzoru orzeczeń bez znaczenia jest również, czy grunty te mogły nadawać się potencjalnie do działalności wytwórczej w rolnictwie, stąd zarzuty skargi w tym zakresie uznać należało za niezasadne". Tak więc, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nadał art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej zdecydowanie węższe znaczenie, niż to, które przyjął w uchwale z 19 września 1990 r. Trybunał Konstytucyjny, pomimo, że Sąd I instancji w pełni powołał tę uchwałę, jako podstawę swojego poglądu. To również dowodzi faktu, że normatywna treść art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. nie jest jednoznaczna.

Poza tym należy wziąć pod uwagę, że zgodność z prawem decyzji administracyjnych, które zostały wydane kilkadziesiąt lat temu (np. 70), według dziś obowiązujących kryteriów legalności działania administracji publicznej może budzić i budzi poważne wątpliwości, ponieważ w latach 40., 50., 60., a nawet 70. XX wieku obowiązywały – również w państwach Europy Zachodniej – inne standardy stosowania prawa niż obecnie. Zauważył to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., P 46/13, (OTK-A Nr 5, poz. 62) stwierdzając, że dokonywanie oceny rażącego naruszenia prawa po upływie kilkudziesięciu lat po wydaniu decyzji, w powiązaniu z nieostrością tej przesłanki, rodzi możliwość zarzucania wywołania takiej wadliwości organom administracyjnym, którym – w momencie ich działania, a nie z obecnej perspektywy – niekiedy trudno w istocie postawić zarzut rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji. W art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest mowa o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, ale w praktyce podczas oceny tej przesłanki, która dokonywana jest w późniejszym momencie, uwzględniany jest dorobek orzeczniczy, który powstał już po wydaniu kwestionowanej decyzji. W rezultacie Trybunał Konstytucyjny, podkreślił, że odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych po upływie określonego czasu leży bowiem w interesie porządku publicznego.

Dotyczy to w szczególności takich sytuacji, w których obecna interpretacja stosowanych wówczas przez organ przepisów została ugruntowana w orzecznictwie sądowym dopiero po kilkudziesięciu latach, co właśnie miało miejsce w rozpoznawanej sprawie odnośnie znaczenia terminu "nieruchomość ziemska" przewidzianego w art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma bowiem fakt, że nawet preferowane w aktualnym orzecznictwie sądowym rozumienie przepisów prawa sprzed kilkudziesięciu lat nie może być uznane za ich rażące (oczywiste) naruszenie już w chwili zastosowania tych przepisów bezpośrednio po ich wejściu w życie.

Spory na temat znaczenia pojęcia "rażące naruszenie prawa", jakie mają miejsce zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym (por. np. J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, "Państwo i Prawo" nr 1/1986, s. 66-71, A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 KPA, "Państwo i Prawo" nr 2/1986, s. 104-107 oraz Z. Cieślak, O "rażącym" naruszeniu prawa w postępowaniu administracyjnym, "Państwo i Prawo" nr 11/1986, s. 109-111 i powoływane tam orzecznictwo) dowodzą, że omawiana tu przesłanka jest przesłanką wysoce ocenną, a w dodatku jej stosowanie nie jest ograniczone czasowo art. 156 § 2 k.p.a. W konsekwencji należy uznać, że jest ona podstawą daleko idącej ingerencji w zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, a tym samym w zasadę pewności prawa i zasadę zaufania obywatela do państwa (lojalności państwa). Wprawdzie w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że taki skutek jest dopuszczalny, bo uzasadnia go konstytucyjna zasada praworządności (legalizmu), przewidziana w art. 7 Konstytucji RP, ale zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, jedynie pod warunkiem, że jako wyjątek od zasady ogólnej wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., przesłanka rażącego naruszenia prawa jako podstawa stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej będzie interpretowana ścieśniająco, jako oczywiste naruszenie przepisu prawa materialnego, który może być zastosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy takiego przepisu, który dla ustalenia jego znaczenia nie wymaga zastosowania zabiegów interpretacyjnych.

Wkrótce na stronie http://odszkodowanieodpanstwa.net   pojawi się cykl artykułów poświęcony reformie rolnej. Zapraszamy do lektury!.