OD PRAWA UŻYTKOWANIA WIECZYSTEGO KU PRAWU WŁASNOŚCI

Użytkowanie wieczyste jest szczególnego rodzaju instytucją funkcjonującą na gruncie polskiego prawa. Mimo, iż podlegało ewolucji, przeżywa obecnie głęboki kryzys. Krytyce poddawane są nie tylko poszczególne unormowania regulujące kwestie związane z użytkowaniem wieczystym. Wielokrotnie negowany jest sam sens istnienia tej instytucji w aktualnym porządku ustrojowym Rzeczypospolitej. Przejawem działań ustawodawcy zmierzających do wyeliminowania użytkowania wieczystego z obowiązującego porządku prawnego było m.in. wprowadzenie w roku 1998 możliwości przekszłacenia tego prawa w prawo własności na rzecz dotychczasowego użytkownika. Niniejszy artykuł ma na celu syntetyczne przedstawienie ewolucji tejże konstrukcji oraz zarysowanie przyszłych losów użytkowania wieczystego w kontekście prac nad nowym kodeksem cywilnym.

 

I. Geneza i charakterystyka instytucji użytkowania wieczystego

 

Użytkowanie wieczyste gruntów czerpie swe korzenie z dawnych instytucji, takich jak występujące w prawie rzymskim emphiteusis (emfiteuza, prawo wieczystej dzierżawy) i superficies (prawa powierzchni), czy średniowiecznego prawa własności podzielonej. [1] Zostało ono wprowadzone do polskiego systemu prawnego ustawą z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach [2] w efekcie długotrwałych poszukiwań. Poprzedzały je: wieczysta dzierżawa, prawo zabudowy i własność czasowa. [3] Konstrukcja użytkowania wieczystego odpowiadając zasadom ustrojowym państwa socjalistycznego umożliwiała korzystanie z gruntów państwowych dla celów zaspokajania potrzeb społecznych, zwłaszcza budownictwa mieszkaniowego. Zachowano bowiem kontrolę państwa nad obrotem nieruchomościami stanowiącymi jego własność i zapewniono prymat własności państwowej.

W chwili obecnej kwestie związane z użytkowaniem wieczystym są uregulowane przede wszystkim w przepisach k.c. oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, [4] która zastąpiła w tym zakresie ustawę z 24 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości [5] i powoływaną już ustawę z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach.

Niemalże od samego początku charakter prawny użytkowania wieczystego stanowił zagadnienie sporne. Odpowiedź na podstawowe pytanie, czy jest to uregulowanie o charakterze administracyjno-, czy też cywilnoprawnym została udzielona przez ustawodawcę dopiero w roku 1965, kiedy to wszedł w życie obowiązujący obecnie Kodeks cywilny [6] przesądzający o cywilnoprawnym charakterze użytkowania wieczystego.

Następnie rozważania doktryny i judykatury skupiały się wokół kwestii, czy instytucja ta jest kolejnym ograniczonym prawem rzeczowym, czy też prawem rzeczowym rodzajowo innym. Ostatecznie ukształtował się pogląd, że jest to prawo rzeczowe sui generis , ze swej istoty bliższe prawu własności niż ograniczonym prawom rzeczowym. [7]

Zgodnie z treścią art. 232 k.c. przedmiotem prawa użytkowania wieczystego mogą być tylko nieruchomości gruntowe stanowiące samodzielną własność: [8]

1. Skarbu Państwa:
   1. położone w granicach administracyjnych miast,
   2. położone poza tymi granicami, lecz włączone do planu zagospodarowania przestrzennego miasta i przekazane do realizacji zadań jego gospodarki;
2. inne grunty Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków, ale tylko w przypadkach przewidzianych w przepisach szczególnych.

Przed nowelizacją k.c. z roku 1990 krąg podmiotów, na rzecz których mogło zostać ustanowione prawo użytkowania wieczystego ograniczał się do osób fizycznych  i spółdzielni mieszkaniowych oraz niektórych osób prawnych. Obecnie prawo to może być ustanowione wszystkim osobom fizycznym i prawnym, a także ułomnym osobom prawnym, zaś na zasadzie wzajemności przedstawicielstwom dyplomatycznym i konsularnym państw obcych oraz innym zrównanym z nimi przedstawicielstwom i instytucjom. [9]

Do nabycia użytkowania wieczystego może dojść:

1. z mocy prawa;
2. w wyniku czynności cywilnoprawnej;
3. w drodze decyzji administracyjnej;
4. w drodze zasiedzenia;
5. w drodze dziedziczenia;
6. w drodze realizacji roszczenia z art. 231 k.c. [10]

Treść prawa użytkowania wieczystego została określona w art. 233 k.c., w myśl którego „użytkownik wieczysty może rozporządzać i korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu (…) w użytkowanie wieczyste”. [11]

Instytucja ta ma charakter odpłatny. W związku z ustanowieniem użytkowania wieczystego użytkownik ma obowiązek wniesienia opłaty na rzecz organu wykonującego funkcje właściciela gruntu. Opłata ta dzieli się na dwie części:

1. pierwszą opłatę- płatną jednorazowo, nie później niż do dnia zawarcia umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste;
2. opłaty roczne- wnoszone do dnia 31 marca każdego roku trwania umowy.

Użytkowanie jest prawem na rzeczy cudzej, w konsekwencji czego użytkownik wieczysty jest posiadaczem zależnym, [12] w rzeczywistości jednak korzystanie to nie różni się w istotny sposób od odpowiadającego mu uprawnienia właściciela.

Na tle instytucji prawa użytkowania wieczystego pojawia się swoisty wyłom od ogólnej zasady superficies solo cedit . Artykuł 235 k.c. stanowi bowiem, że „budynki i inne urządzenia wzniesione na gruncie Skarbu Państwa lub gruncie należącym do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków przez wieczystego użytkownika stanowią jego własność”. Jednocześnie ustawodawca nadał prawu wieczystego użytkowania gruntu nadrzędny charakter nad prawem własności budynków na tym gruncie.

Akcesoryjność prawa własności budynków wobec prawa użytkowania wieczystego niesie ze sobą konsekwencję tej postaci, że żadne z tych praw nie może stanowić samodzielnego przedmiotu obrotu prawnego, [13] wygaśnięcie zaś użytkowania wieczystego gruntu powoduje zawsze jednoczesne wygaśnięcie prawa własności użytkownika budynków znajdujących się na tym gruncie.

Właśnie ten ostatni fakt, w powiązaniu z czasowym charakterem użytkowania wieczystego (art. 236 k.c. przewiduje zasadę ogólną oddawania gruntów w użytkowanie wieczyste na okres lat 99, zaś w wypadkach gdy cel gospodarczy użytkowania wieczystego nie wymaga oddania gruntu na tak długi okres czasu- na lat co najmniej 40, z możliwością przedłużenia tego okresu maksymalnie do lat 99 [14] ), zadecydował o mającym obecnie miejsce kryzysie instytucji użytkowania wieczystego.

 

II. Ewolucja przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności

 

Użytkownicy wieczyści kosztem częstokroć sporych nakładów finansowych uzyskiwali w istocie iluzoryczne prawo własności- jedynie w stosunku, do wznoszonych przez siebie budowli i tylko na okres trwania użytkowania wieczystego gruntu. [15] Ponieważ większość z ustanowionych do tej pory użytkowań wieczystych przekroczyła już połowę okresu swego trwania zaczęły się pojawiać coraz częstsze obawy o przyszłość statusu prawnego użytkowników wieczystych.

Odpowiedzią ustawodawcy na przekonanie o niewystarczającej ochronie interesów użytkowników wieczystych było wprowadzenie możliwości wygaśnięcia tego prawa i zastąpienia go prawem własności w drodze trzech kolejnych ustaw:

1. z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności; [16]
2. z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości; [17]
3. z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. [18]

 

1. Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności

 

Ratio legis tej ustawy stanowiły dwie przyczyny. W pierwszym rzędzie miała ona zapewnić ochronę interesów użytkowników wieczystych, w szczególności tych, którzy nabyli użytkowanie wieczyste nieruchomości położonych na ziemiach północnej i zachodniej Polski (tzw. „Ziemie odzyskane”), przed roszczeniami reprywatyzacyjnymi i renacjonalizacyjnymi, w tym przed roszczeniami obywateli Państw Członkowskich Unii Europejskiej po wstąpieniu Polski w jej struktury. Drugim zaś celem, jaki postawił ustawodawca przed tą ustawą, była chęć swoistego naprawienia szkód związanych z II Wojną światową i wydanymi po niej dekretami nacjonalizacyjnymi. [19] Ustawa ta miała zatem ze swej istoty charakter epizodyczny, co potwierdzał też fakt ustalenia przez ustawodawcę czasowych ram jej obowiązywania do 31 grudnia 2002 r.

Wbrew swojej nazwie nie dotyczyła ona jedynie możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nabytego przed dniem wejścia w życie tejże ustawy,    a więc przed 9 października 1997 r. (termin ten został później przedłużony w wyniku nowelizacji ustawy do dnia 31 października 1998 r.), w prawo własności, ale tyczyła się również prawa zabudowy ustanowionego przed dniem 21 listopada 1945 r. przez państwa zaborcze [20] a finalnie również osób fizycznych, które nabyły gospodarstwo rolne na podstawie aktu nadania albo ich następców prawnych.

Swoim zakresem podmiotowym ustawa ta objęła jedynie osoby fizyczne, co doprowadziło do nierówności podmiotów gospodarczych, albowiem z możliwości uwłaszczenia się na podstawie tej ustawy mogły korzystać osoby prowadzące działalność zarobkową i wspólnicy spółek osobowych, osoby prawne zostały zaś w tej regulacji pominięte. [21]

Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności odbywało się w drodze postępowania administracyjnego, inicjowanego wnioskiem podmiotu uprawnionego, złożonym do dnia 31 grudnia 2002 r. (w pierwotnym brzmieniu ustawy termin ten był krótszy o 24 miesiące). Decyzję administracyjną w przedmiocie przekształcenia wydawał organ wykonujący funkcje właściciela danego gruntu, niezależnie od swojej subiektywnej woli, jako właściciela tej nieruchomości.

Ustawa literalnie nie przewidywała możliwości wydania decyzji negatywnej- w razie niespełnienia przez wnioskodawcę przesłanek umożliwiających przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności organ odmawiał wydania decyzji. [22] Interpretacja ta, jako sprzeczna z k.p.a. [23] została wyeliminowana przez wypracowaną w judykaturze koncepcję wydawania przez organ decyzji o odmowie przekształcenia. [24]

Co do zasady przekształcenie miało charakter odpłatny, [25] lecz warunki tej odpłatności były wyjątkowo korzystne. [26] Opłata z tytułu przekształcenia, jaką winien był uiścić wnioskodawca ustalana była w oparciu o aktualną wartość użytkowanej nieruchomości określaną przez rzeczoznawcę specjalnie dla celów przekształcenia. Kryterium wysokości opłaty stanowił zaś okres użytkowania wieczystego. [27] Opłata była wnoszona jednorazowo, mogła być także rozłożona na raty.

Jednocześnie ustawodawca przewidział możliwość stosowania przez organ wydający decyzję bonifikaty w stosunku do użytkowników nieruchomości wykorzystywanych lub przeznaczonych do wykorzystania w celach mieszkaniowych, a także szereg wyjątków od tej zasady, które określał enumeratywnie art. 6 ustawy.

Na poczet opłaty ulegała zaliczeniu kwota odpowiadająca wartości prawa użytkowania tej nieruchomości- kwestia ta budziła największe wątpliwości w orzecznictwie. [28] Ostatecznie zwyciężyła koncepcja, w myśl której wysokość opłaty rocznej za rok, w którym nastąpiło przekształcenie powinna ulec zmniejszeniu stosownie do czasu trwania użytkowania wieczystego w tym roku. [29]

Mimo swego rewolucyjnego charakteru ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności nie miała większego znaczenia w praktyce. [30] Stało się tak w głównej mierze z powodu chaosu, jaki miał miejsce przy wydawaniu decyzji w przedmiocie przekształcenia, a który wywołały skomplikowane regulacje w przedmiocie opłat z tytułu decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zdarzało się bowiem niejednokrotnie, że organy wydawały decyzje, w których odstępowały od orzekania w przedmiocie wysokości tej opłaty. [31]

 

2. Ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości

 

Ustawodawca uzasadnił potrzebę wprowadzenia tej ustawy definitywnym uregulowaniem stosunków własnościowych i zakończeniem dyskusji o tymczasowości gospodarowania na niektórych nieruchomościach, poprzez przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Tymczasem trudności interpretacyjnych nastręczał już sam tytuł ustawy, który mylnie sugerował dopuszczalność nabywania własności nieruchomości przez wszystkich użytkowników, podczas gdy jej zakresem nie zostały objęte osoby prawne, a krąg osób fizycznych ograniczały liczne kryteria szczególne. [32]

Przede wszystkim z dobrodziejstwa tej ustawy nie mogły skorzystać osoby, które dokonały już przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie poprzednio obowiązującej regulacji, a także te, które skorzystały z uwłaszczenia mieniem z art. 56a ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych. [33] Dodatkowym ograniczeniem był wymóg nabycia użytkowania wieczystego do dnia 26 maja 1990 r., a więc do wejścia  w życie przepisów ustawy wprowadzającej ustawę z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. [34]

Pierwotne brzmienie ustawy w zakresie jej zasięgu podmiotowego było krytykowane jako nieczytelne i niewykonalne w praktyce. [35] Wątpliwościami była okryta także realizacja w drodze omawianej regulacji konstytucyjnej zasadny równości podmiotów. Nadto doktryna prawa stanęła na stanowisku, że ustawa o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości w uchwalonym brzmieniu nie przystawała do celów, jakimi przyświecał jej proces legislacyjny. [36]

Jednocześnie należy zważyć, iż ustawa ta otwierała drzwi do uwłaszczenia się dla tych użytkowników, którzy nie składali dotąd wniosków o przekształcenie przysługującego im prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, z uwagi na brak środków koniecznych na pokrycie opłat z tytułu przekształcenia. Przy czym uprawnionymi do nabycia własności na preferencyjnych warunkach byli tylko ci użytkownicy, którzy w dniach 26 maja 1990 r. i 24 października 2001 r. użytkowali nieruchomości zabudowane na cele mieszkaniowe, bądź też stanowiące nieruchomości rolne. [37]

Ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości została poddana gruntownej reformie wyniku ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. [38] Wówczas to dotychczasowe roszczenie o przekształcenie, jakie posiadali użytkownicy wieczyści, zostało zastąpione przez prawo własności użytkowanych przez nich wieczyście nieruchomości, przysługujące im ex lege . Niemniej jednak użytkownicy wieczyści nabywali to prawo dopiero z dniem, w którym decyzja o nabyciu przez nich prawa własności, wydana na wniosek złożony do dnia 25 października 2005 r., zyskiwała walor decyzji ostatecznej. [39]

Nadto regulacja tą usunięto z omawianej ustawy przepisy, z których wynikał nieodpłatny charakter uwłaszczenia użytkowników wieczystych, bez jakiegokolwiek odszkodowania dla dotychczasowego właściciela gruntu. Nie zmieniło to stanowiska doktryny prawa, która nadal wysuwała tezy o tym, iż intencją ustawodawcy było nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zwłaszcza, że koszty związane z wykonaniem pomiarów geodezyjnych towarzyszących wydanej decyzji, a także opłaty sądowej z tytułu wpisu do księgi wieczystej prawa własności nieruchomości nabytych na podstawie przepisów tej ustawy zostały przerzucone na Skarb Państwa. [40]

Reasumując ustawa o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości okazała się być tworem znacznie bardziej kłopotliwym niż regulacja ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Ustawodawca powtórzył w niej błędy z poprzedniego aktu. Stawiając sobie za priorytet konieczność zlikwidowania użytkowania wieczystego wprowadził zmierzającą ku temu regulację, bez przeanalizowania jej ewentualnych skutków. Nadto ustawa ta była wątpliwa co do jakości z punktu widzenia samych przyjętych w niej zasad legislacyjnych.

 

3. Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

 

Obecnie obowiązująca ustawa stawia sobie na celu usunięcie przeszkód  utrudniających kontynuowanie procesu przekształceń prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Ustanowiony w niej sposób uwłaszczenia eliminuje utrudniające uwłaszczenie na zasadach ogólnych- uzyskanie zgody właściciela gruntu oraz wnoszenie opłat za nabywanie prawa własności gruntu przewidziane w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Tym samym ustawę tę należy traktować nie jako samodzielną regulację, lecz wyjątek od zasady uwłaszczenia na zasadach ogólnych. [41]

W przeciwieństwie do dotychczasowych regulacji ustawa z 29 lipca 2005 r. nie ogranicza dopuszczalności przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność tylko do osób fizycznych. Obejmuje ona swoim zakresem podmiotowym także osoby prawne, w tym spółdzielnie mieszkaniowe, ale tylko wobec rodzajowo określonych nieruchomości (zabudowanych i przeznaczonych na cele mieszkaniowe, zabudowanych garażami lub przeznaczonych pod zabudowę garażową oraz nieruchomości rolne). [42]

Rozwiązania przyjęte w powyższej ustawie nie doprowadziły do pełnego osiągnięcia jej celów, stąd konieczna okazała się jej nowelizacja, której ustawodawca dokonał ustawą z dnia 7 września 2007 r. [43]

Ustalenie czy dana osoba fizyczna jest użytkownikiem wieczystym uprawnionym do uwłaszczenia się na danej nieruchomości następuje na podstawie zapisów w księdze wieczystej. Co do zasady przekształcenie na podstawie ustawy z 2005 r. możliwe jest wyłączenie w odniesieniu do użytkowników wieczystych, których prawo istniało w dniu wejścia w życie tej ustawy. Wyjątkami są wprowadzone w roku 2007 możliwość przekształcenia na rzecz użytkowników, którzy uzyskali użytkowanie wieczyste na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r.  o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy [44]  oraz dla właścicieli lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego, w obu tych wypadkach już po wejściu w życie ustawy z 2005 r.

Za osobę będącą użytkownikiem wieczystym w dniu wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy należy uznać, w myśl jej przepisów, także następcę prawnego oraz spadkobiercę dotychczasowego użytkownika wieczystego, jeżeli ten ostatni zmarł najpóźniej w tym dniu. [45]

Aby w pełni zrealizować cel rekompensaty za pozbawienie mienia na obszarze miasta stołecznego Warszawy ustawa z 2005 r. zrezygnowała, w stosunku do osób fizycznych, z wymogu stosownego przeznaczenia gruntu, którego użytkowanie wieczyste one przekształcały.

Podobnie, jak w regulacji z roku 1997 przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ma charakter odpłatny. Osoba, na rzecz której dokonywane jest przekształcenie ma obowiązek uiszczenia na rzecz dotychczasowego właściciela nieruchomości opłaty stanowiącej rekompensatę za utratę własności oraz dochodów uzyskiwanych z tytułu oddania gruntu w użytkowanie wieczyste. [46] Jednakże i od tej zasady ustawodawca przewidział wyłom w stosunku do użytkowników, którzy uzyskali użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów przed dniem 5 grudnia 1990 r. lub na podstawie art. 7 przywoływanego dekretu z dnia 26 października 1945 r., a także w stosunku do ich następców prawnych (art. 5 ustawy).

Opłata za przekształcenie określana jest w oparciu o wartość nieruchomości ustaloną przez rzeczoznawcę majątkowego przy zachowaniu wymogów statuowanych przez ustawę o gospodarce nieruchomościami. Jej wysokość stanowi różnica między wartością rynkową nieruchomości a wartością prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, określoną według stanu na dzień wydawania decyzji przekształceniowej. Tę ostatnią wartość stanowi z kolei iloczyn wartości niezabudowanej nieruchomości gruntowej i współczynnika korygującego. Opłata ta może, na wniosek przekształcającego, zostać rozłożona na oprocentowane raty, na okres od 10 do 20 lat lub na okres krótszy niż lat 10, gdy stanowić będzie o tym wniosek podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty.

Nadto ustawodawca przewidział możliwość udzielenia fakultatywnej (art. 4 ust. 7 ustawy) oraz obligatoryjnej (art. 4 ust. 8- 10 oraz ustawy) bonifikaty, której wysokość określa organ wydający decyzję, nigdy jednak bonifikata ta nie może sięgać 100% opłaty.

Podobnie jak i wcześniejsze regulacje w tym przedmiocie ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ma charakter epizodyczny, nie odpowiada bowiem na pytanie o przyszłości użytkowania wieczystego lecz kwestię tę dodatkowo komplikuje. Stosuje się ją bowiem od momentu jej wejścia w życie także w stosunku do spraw wszczętych w poprzednio obowiązującym stanie prawnym (art. 8 ustawy), co z uwagi na inny zakres przedmiotowy nowej ustawy wprowadza ryzyko naruszenia ochrony praw nabytych. [47]

 

III. Użytkowanie wieczyste de lege ferenda

 

Użytkowanie wieczyste od początku swego istnienia, a także w nowych warunkach ustrojowych spełnia poważną funkcję w realizacji szerokiego zakresu celów społeczno gospodarczych, spośród których na pierwszy plan wysuwa się indywidualne  i spółdzielcze budownictwo na gruntach Skarbu Państwa oraz komunalnych oraz obniżenie kosztów nabycia odrębnej własności lokali w budynkach należących do Skarbu Państwa lub gmin. [48] Nie mniej jednak, wobec wspominanej już niepewności stanu prawnego użytkownika wieczystego i argumentów natury ekonomicznej (zbyt wysokie opłaty z tytułu użytkowania [49] i kontrowersje związane z aktualizacją opłaty rocznej), nie ulega wątpliwości, że nadszedł właściwy czas dla dokonania swoistej reasumpcji i podjęcia przez ustawodawcę wiążącej decyzji, co do dalszych losów tej instytucji.

Wydaje się także, iż na problem użytkowania wieczystego należy spojrzeć z szerszej perspektywy, w tym w kontekście reprywatyzacyjnym. Prawo użytkowania wieczystego było wszak efektem m.in. konieczności zapewnienia efektywnego zagospodarowania gruntów, które państwo odebrało swoim obywatelom w ramach nacjonalizacji. [50]

Omówione ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nie zamknęły kwestii związanych z dalszym bytem instytucji użytkowania wieczystego. Problem ten nadal pozostaje otwarty. [51]

Przyszły kształt użytkowania wieczystego był przedmiotem prac m.in. Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Cywilnego przy Ministerstwie Sprawiedliwości. Komisja obradująca pod przewodnictwem prof. dr. hab. Zbigniewa Radwańskiego wysunęła dwa postulaty legislacyjne.

W myśl pierwszego z nich zalecała wyeliminowanie instytucji użytkowania wieczystego z k.c. i ustanowienie w jej miejsce nowego typu ograniczonego prawa rzeczowego- prawa zabudowy. [52] Przejęłoby ono gospodarczą funkcję użytkowania wieczystego będąc jednocześnie przystosowanym do współczesnych warunków społeczno- gospodarczych demokratycznej Rzeczpospolitej.

Zgodnie zaś z drugim postulatem Komisji do istniejących już praw użytkowania wieczystego należy stosować dotychczasowe przepisy- zostałyby one utrzymane w mocy zapewniając realizację zasady ochrony praw nabytych. Zdaniem Komisji droga ta byłaby także efektywniejsza od ewentualnego poprawienia istniejącej konstrukcji użytkowania wieczystego, które i tak doprowadziłoby do powstania „tworu zgoła odmiennego od dotychczasowego”. [53]

O ile w doktrynie prawa wyraźnie zarysował się już podział i ugruntowały poglądy zarówno zwolenników pozostawienia użytkowania wieczystego, przy dokonaniu pewnych zmian tej instytucji oraz orędowników jego bezwzględnej likwidacji [54] , to do niedawna ustawodawca nie podejmował wyraźnych kroków w żadnym ze wskazanych kierunków.

W chwili obecnej Ministerstwo Infrastruktury wraz z Ministerstwem Sprawiedliwości prowadzą prace legislacyjne nad projektem kształtującym nową instytucję prawa zabudowy, które docelowo ma zastąpić prawo użytkowania wieczystego.

 Projekt ten, mimo iż znajduje się dopiero na wstępnym etapie, już spotkał się z krytyką. [55] Nie mniej, nie sposób jest odmówić mu szczególnej wagi, gdyż stanowi on pierwszą poważną próbę zrewolucjonizowania dotychczasowego stanu prawnego. Zawarte w nim propozycje podążają w kierunku wskazanym przez Komisję Kodyfikacyjną i wydają się być optymalnym rozwiązaniem.

Instytucja ta będzie czerpać ze sprawdzonych regulacji użytkowania wieczystego z tym, że prawo zabudowy będzie mogło zostać ustanowione na okres     od lat 30 do 100 i jego zakresem, w przeciwieństwie do użytkowania wieczystego, zostaną objęte także grunty stanowiące własność prywatną. [56] Tym samym prawo zabudowy, tańsze od użytkowania wieczystego, jako konkurencyjna alternatywa kosztownego prawa własności, otworzy nowe drogi w procesach inwestycyjnych.

Ta ostatnia okoliczność nie jest bez znaczenia, zwłaszcza w dobie pogłębiającego się kryzysu gospodarczego i związanego z nim ubożeniem społeczeństwa. Prawo zabudowy może się bowiem przyczynić do walki z tymi negatywnymi zjawiskami i odegrać rolę, choć oczywiście nieporównywalnie mniejszą, to jednak podobną do tej, jaką spełniło w swoim czasie użytkowanie wieczyste w procesie odbudowy kraju ze zniszczeń wywołanych przez drugą wojnę światową.

 

------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------