Wypłaty odszkodowania następcy prawnemu nieruchomości za ograniczenie prawa własności, tzw. „małe wywłaszczenie”

1. Wstęp

 

Obecnie wielu następców prawnych nieruchomości, których własność została ograniczona na skutek posadowienia na nich urządzeń przesyłowych w drodze wywłaszczenia próbuje dochodzić odszkodowania z tytułu pozbawienia praw do nieruchomości. Warto jednak zastanowić się nad tym, o jakim rodzaju wywłaszczenia tutaj jest mowa i jakie to rodzi skutki.

 

1. Analiza instytucji „małego wywłaszczenia”

 

Regulacja zawarta w art. 124 u.g.n. jest nazywana szczególnym rodzajem wywłaszczenia. Zwrócił na to uwagę WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 7 marca 2013 r. (II SA/Rz 33/13), podkreślając, że: „Regulacja zawarta w art. 124 ust. 1 u.g.n. jest szczególnym rodzajem wywłaszczenia, polegającym na ograniczeniu prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego. Ten szczególny charakter wyraża się w tym, że obowiązują tu odmienne niż przy wywłaszczeniu nieruchomości zasady i tryb obciążania nieruchomości w postaci ograniczenia sposobu korzystania z tej nieruchomości. Podkreślić należy, że ingerencja w konstytucyjnie chronione prawo własności możliwa jest w sytuacji, gdy plan miejscowy przewiduje dla danej nieruchomości realizację celu publicznego lub została wydana decyzja o lokalizacji celu publicznego w przypadku braku planu miejscowego. Udzielenie zezwolenia winno być poprzedzone rokowaniami właściciela nieruchomości w celu uzyskania zgody na wykonanie prac wymienionych w ust. 1 art. 124 u.g.n.” G. Matusik zauważa, że decyzja z art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi tzw. „małe wywłaszczenie”, skutkujące uszczupleniem uprawnień właściciela nieruchomości. W związku z decyzją dochodzi do administracyjnego ograniczenia prawa własności (G. Matusik (w:) G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, red. S. Kalus, Warszawa 2012, s. 699–700).

Podstawą dochodzonego roszczenia jest art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli do sytuacji polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Wobec powyższego dopuszcza się możliwości wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. za nieruchomości przejęte przez Skarb Państwa pod rządami ustaw wywłaszczeniowych wcześniejszych niż ustawa o gospodarce nieruchomościami. (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 28 października 2009 r. sygn. SA/Rz 385/09, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. IV SA/Po 1001/14, wyrok NSA z dnia 6 marca 2012 r. sygn. I OSK 397/11).

Właściciele mogą dochodzić odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 u.g.n. za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przemawia za tym argument, że art. 129 ust. 5 u.g.n. nie stawia warunku zastosowania tego przepisu do stanów faktycznych zaistniałych po dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a ponadto ustawa ta przewiduje obowiązek jednoczesności orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Powyższe stanowisko potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 2009 r. sygn. I OSK 1111/08, który orzekł, że „nie można podzielić poglądu, że warunkiem zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 u.g.n. jest okoliczność, aby stan faktyczny, do którego przepis ten miałby być zastosowany, istniał w dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami.” Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 sierpnia 2014 r. I OSK 147/13.  W rozpatrywanej sprawie Sąd wskazał, iż w jego ocenie należy przyznać właścicielowi odszkodowanie na podstawie przepisów obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż ograniczenie prawa własności nastąpiło bez ustalenia odszkodowania, a aktualne przepisy przewidują prawo do żądania jego zapłaty.  Naczelny Sąd Administracyjny wyraził również pogląd, że nowa ustawa, w braku przepisów przejściowych, ma zastosowanie do stanów aktualnych, ale i zdarzeń wcześniej powstałych, jeśli nadal trwają, a bezpośrednie stosowanie nowych przepisów przede wszystkim odnosi się do zastanych w dniu wejścia ich w życie stosunków prawnych.

Wreszcie należy wskazać, że przedmiotowe roszczenie nie przedawnia się. Prawo administracyjne nie przewiduje instytucji przedawnienia, jakie jest zasadą w prawie cywilnym. Przedawnienie roszczenia administracyjnego może nastąpić tylko w przypadku, gdy przepisy wyraźnie je wprowadzają.

Zatem, jeżeli doszło do pozbawienia prawa do nieruchomości na podstawie aktów prawnych obowiązujących przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwe jest dochodzenie odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Wymaga podkreślenia w tym miejscu, że przez użyty w przepisie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. termin "pozbawienie praw do nieruchomości" należy rozumieć także częściowe pozbawienie takich praw polegające m.in. na ograniczeniu możliwości korzystania z nieruchomości przez ustanowienie na niej służebności przesyłu (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 listopada 2012r., sygn. II SA/Gl 582/12).

 

1. Sukcesja syngularna a odszkodowanie za wywłaszczenie.

 

Zaznaczyć należy, że organy administracji publicznej oraz wojewódzkie sądy administracyjne odmawiają wypłaty odszkodowania za pozbawienie prawa do nieruchomości nabywcy nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej. Osobą uprawnioną do żądania odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 u.g.n. w związku z art. 128 ust. 4 u.g.n. jest osoba wywłaszczona oraz jej spadkobiercy . Takiego uprawnienia nie ma natomiast nabywca nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej (nabywca syngularny). To nie on bowiem poniósł ewentualną szkodę wywołaną budową wspomnianej linii energetycznej, lecz zbywca nieruchomości.

Zdaniem Sądów ewentualne ograniczenia i szkody wywołane istnieniem linii energetycznej na przedmiotowej nieruchomości musiały wpłynąć na cenę kupna nieruchomości. Innymi słowy Sądy domniemywają, że nabywca kupując nieruchomość zapłacił cenę niższą wskutek wystąpienia ewentualnych ograniczeń wynikających z przeprowadzenia napowietrznej linii energetycznej przez tą nieruchomość. W ocenie Sądów nabywca nieruchomości przed zakupem dokonuje jej oględzin, gdzie na pewno dostrzegł, że została na niej usadowiona infrastruktura urządzeń przesyłowych, co musiało skutkować zapłatą niższej ceny (Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. IV SA/Po 1001/14, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 maja 2015 r. II SA/Po 180/15).

W przypadku sukcesji uniwersalnej tj. spadkobrania, na nabywcę przechodzi ogół praw i obowiązków zbywcy, w tym więc prawa do uzyskania odszkodowania za wywłaszczenie prawa własności nieruchomości. Prawo to nie wynika z faktu nabycia konkretnej nieruchomości, ale wstąpienia w ogół praw i obowiązków zbywcy. Przejście prawa własności na skutek zbycia nieruchomości w drodze umowy (np. sprzedaży, darowizny) stanowi sukcesję syngularną, do której nie można stosować zasad sukcesji uniwersalnej, w zakresie przechodzenia na nabywcę wszelkich praw i obowiązków.

W miejscu tym należy podkreślić, że możliwe jest przejście roszczenia o wypłatę odszkodowania na następcę prawnego, który nabył nieruchomość na podstawie umowy cywilnoprawnej. Do takiej sytuacji dochodzi, kiedy roszczenie o odszkodowanie za ograniczenie prawa własności zostało przeniesione w drodze umowy wraz z prawem własności nieruchomości czy też w drodze odrębnego porozumienia w sprawie przejścia tejże wierzytelności (wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 lipca 2015 r. sygn. II SA/Łd 177/15, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 maja 2015 r. sygn. II SA/Po 180/15).

Głównym zadaniem organów administracji publicznych jest analiza umów cywilnoprawnych na podstawie, których doszło do przeniesienia własności nieruchomości. Sięgnięcie po umowy cywilnoprawne ma na celu wyjaśnienie czy na mocy dokonanej czynności prawnej, tj. sprzedaży nieruchomości w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego, na nowych jej nabywców przeszły wszelkie roszczenia, w tym roszczenie do uzyskania odszkodowania za wywłaszczenie. Może się bowiem okazać, że nabywca zapłacił cenę za całą powierzchnię nieruchomości, zatem z uwzględnieniem także tej jej części, która jest zajęta pod infrastrukturę energetyczną. Wymaga zatem analizy, czy i ewentualnie w jakim zakresie istnienie tej infrastruktury miało wpływ na cenę nieruchomości. Nie można wykluczyć, że strony umowy postanowiły, iż cena nieruchomości nie została obniżona z tego powodu, a to pozwalałoby uznać, że właściciele nieruchomości scedowali na rzecz jej nabywców uprawnienia do dochodzenia odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości w części, w jakiej zajęta jest pod urządzenia infrastruktury energetycznej (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Po 180/15).

Konieczne jest zatem każdorazowe wykazanie przez organ, że cena nabycia nieruchomości, której prawo do korzystania w określonym zakresie zostało wywłaszczone, uwzględniała obniżenie ceny nieruchomości z tego tytułu. Jeżeli na cenę zakupu nie miała żadnego wpływu posadowiona na nieruchomości infrastruktura, to należy założyć, że na nabywców przeszło również roszczenie o wypłatę odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności.

Należy mieć na uwadze, że ustawy wywłaszczeniowe stanowiły, że za wywłaszczone prawo własności lub ograniczone prawo rzeczowe przysługuje odszkodowanie. Wobec tego nabywca wywłaszczonej nieruchomości miał uzasadnione prawo twierdzić, że jeżeli dotychczasowemu właścicielowi nie wypłacono odszkodowania, to takie uprawnienie przejdzie na niego wraz z nabywanym prawem własności do nieruchomości. Podkreślić należy, że potencjalny nabywca nieruchomości proponując cenę zakupu często uwzględniał w niej niewypłacone odszkodowanie, jakie przysługiwało dotychczasowemu właścicielowi. Zatem konieczne jest weryfikowanie przez organy administracji czy treść umowy cywilnoprawnej wskazuje na przejście na nabywcę uprawnienia do dochodzenia odszkodowania, tym bardziej, że za nielogiczne należy uznać sztuczne rozdzielanie pomiędzy poprzednika i następcę prawnego nieruchomości uprawnienie do odszkodowania za wywłaszczenie oraz prawo własności.  

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że następcom prawnym nieruchomości nabytych pod tytułem syngularnym nie przysługuje roszczenie o odszkodowanie za ograniczenie prawa własności, jeżeli w umowie cywilnoprawnej nie zostało wskazane, że wraz z prawem własności na nabywcę przechodzi roszczenie o wypłatę odszkodowania, nie zostało zawarte dodatkowe porozumienie dotyczące wyłącznie przejścia przedmiotowej wierzytelności, jak również jeżeli organ nie wykazał, że cena za nieruchomość nie została obniżona z powodu wywłaszczenia ograniczonego prawa własności.

Dokonując rozważań nad zagadnieniem czy następcy syngularnemu powinno przysługiwać roszczenie o wypłatę odszkodowania to należy stwierdzić, że odmowa wypłaty odszkodowania następcy prawnemu nieruchomości nabytej pod tytułem syngularnym za ograniczenie prawa własności, nie powinno mieć miejsca w państwie prawa, w sytuacji gdy odszkodowania nie uzyskał właściciel wywłaszczonej nieruchomości będący właścicielem w dniu wydania decyzji ograniczającej prawo własności.

W myśl art. 21 ust. 2 Konstytucji wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

Jak wskazuje jednolita linia orzecznicza (wyrok NSA z dnia 6 marca 2012 r. sygn. I OSK 397/11) powyższa zasada wskazuje na konieczność wypłacenia słusznego odszkodowania w każdym przypadku wywłaszczenia. Konstytucja wprowadza więc standard ścisłego związku między wywłaszczeniem a odszkodowaniem.

Zagwarantowanie prawa własności nie oznacza bynajmniej, że jest ona nienaruszalna. Mogą wszak zaistnieć sytuacje, w których niezbędna jest zmiana właściciela. Konstytucja przewiduje sytuacje tego rodzaju i dlatego nie wyklucza i nie zakazuje dokonywania wywłaszczenia mienia. Jest to dopuszczalne, o ile zostaną spełnione dwa podstawowe warunki. Pierwszy z nich to wywłaszczenie na cele publiczne, a więc podyktowane interesem publicznym, np. w toku budowy autostrad. Drugi zaś warunek to wypłacenie słusznego odszkodowania.

Zatem jeżeli organy administracji publicznej dokonały tzw. małego wywłaszczenia nie wypłacając dotychczasowemu właścicielowi słusznego odszkodowania, roszczenie o jego wypłatę powinno przejść na następców prawnych, którzy nabyli nieruchomość w drodze dziedziczenia czy też umowy cywilnoprawnej, chyba, że w umowie strony zawarły klauzulę, którą zastrzegli, że roszczenie o odszkodowanie za ograniczenie prawa własności nie przechodzi na nabywcę.

Zauważyć należy również, że organy administracji publicznej zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli wyrażoną w art. 8 k.p.a. „Organy władzy publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej” oraz zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) powinny podejmować wszelkie niezbędne czynności mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Realizując zasady kodeksu postępowania administracyjnego organy administracyjne powinny stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. z urzędu wszczynać postępowania administracyjne celem ustalenia osoby uprawnionej do otrzymania słusznego odszkodowania za wywłaszczenie, ustalenia jego wysokości i wypłaty w sytuacji, gdy powzięły wiadomość, że stosowne odszkodowanie nie zostało wypłacone a przysługuje obywatelowi.

Natomiast w rzeczywistości organy publiczne nie podejmują żadnych działań celem wywiązania się z konstytucyjnych obowiązków i wypłacenia słusznego odszkodowania, licząc tym samym, że uprawnione osoby nie zgłoszą swoich roszczeń.

1. Odszkodowanie za „małe wywłaszczenie” a ograniczone prawa rzeczowe

Celem dalszych rozważań jest wykazanie analogii pomiędzy instytucją zasiedzenia graniczonych praw rzeczowych a przejściem na następcę prawnego roszczenia o wypłatę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Skoro bowiem, przy obliczaniu biegu zasiedzenia, możliwe jest doliczenie czasu zasiedzenia poprzednika prawnego, analogicznie dopuszczone powinno być uprawnienie następcy prawnego do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia.

Wskazać należy, że wywłaszczenie nieruchomości poprzez ograniczenie prawa korzystania z niej ma wiele cech wspólnych z nabyciem ograniczonego prawa rzeczowego przez zasiedzenie. Jednym z ograniczonych praw rzeczowych jest służebność przesyłu. Pojęcie służebności przesyłu zostało wprowadzone do polskiego prawodawstwa dopiero w 2008 r. i zostało unormowane w art. 3051-3054 k.c.

Przed 2008 r. nabywcy prawni nieruchomości nie mieli żadnej świadomości, że nieruchomość jest wywłaszczona w zakresie podobnym do ograniczonego prawa rzeczowego oraz nie mieli świadomości, jakie z tego tytułu spoczywają na nich obowiązki i jakie przysługują im uprawnienia. Zatem do wywłaszczenia w drodze analogii powinno stosować się przepisy kodeksu cywilnego w części dotyczącej ograniczonych praw rzeczowych.

Zgodnie z art. 3054 k.c. do służebności przesyłu stosuje się odpowiednio przepisy o służebnościach gruntowych.

Służebność gruntową wpisuje się w dziele III księgi wieczystej, zatem nabywca nieruchomości obciążonej tym ograniczonym prawem rzeczowym ma możliwość sprawdzenia, w jaki sposób jest ograniczone korzystanie z nabywanej nieruchomości i w związku z tym może żądać obniżenia ceny nabycia nieruchomości o wartość takiego ograniczenia. Przed 2008 r. służebność przesyłu nie mogła zostać wpisana do księgi wieczystej, gdyż takie ograniczone prawo rzeczowe jeszcze nie funkcjonowało w polskim systemie prawnym.

Służebności gruntowe są ustanawiane na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości władnącej i mają na celu zwiększenie użyteczności nieruchomości władnącej lub jej części ( art. 285 § 2 k.c.) Co więcej, dokonując analizy przepisów Kodeksu cywilnego dotyczącego służebności gruntowej należy zauważyć, że wszystkie prawa i obowiązki spoczywają na aktualnym właścicielu nieruchomości obciążonej . Właściciel ten może żądać zmiany treści lub sposobu wykonywania służebności gruntowej (art. 291 k.c.), zniesienia służebności za wynagrodzeniem (art. 294 k.c.) lub zniesienia służebności bez wynagrodzenia (art. 295 k.c.). Podkreślenia wymaga tutaj okoliczność, że nabycie nieruchomości obciążonej pociąga za sobą przejście na nowego nabywcę wszystkich uprawnień poprzedniego właściciela w zakresie obciążającej nieruchomość służebności gruntowej.

Ponadto wskazać należy, że służebność gruntowa jest nierozerwalnym prawem z prawem własności nieruchomości i można ją przenieść na inną osobę tylko razem z nieruchomością.

Nabycie ograniczonego prawa rzeczowego przez zasiedzenie pozbawia dotychczasowego właściciela z korzystania w pełnym zakresie z nieruchomości. Instytucja zasiedzenia ma wiele wspólnych elementów z wywłaszczeniem, które również pozbawia prawa własności dotychczasowego właściciela. Zgodnie z art. 176 § 1 k.c. jeżeli podczas biegu zasiedzenia nastąpiło przeniesienie posiadania, obecny posiadacz może doliczyć do czasu, przez który sam posiada, czas posiadania swojego poprzednika.

Pomimo, że przytoczony przepis Kodeksu cywilnego dotyczy ciągłości posiadania i możliwości doliczenia czasu posiadania poprzednika to należy zauważyć, że na następcę posiadania przeszły określone prawa. Zatem przepisy prawa przewidują możliwość przeniesienia na następcę określonych uprawnień. Można doszukiwać się analogii pomiędzy przejściem na następcę posiadania czasu posiadania poprzednika celem doliczenia go do okresu zasiedzenia a przejściem na następcę prawnego roszczenia o wypłatę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia ograniczonego prawa rzeczowego. Logika, konsekwentność oraz przewidywalność prawa powinna przemawiać za tym, że jeżeli wywłaszczony właściciel nie otrzymał odszkodowania to roszczenie o takie odszkodowanie przechodzi na następcę prawnego wraz z nabytym prawem własności.

 

1. Konkluzja

 

Mając na uwadze powyższe rozważania, należy postulować do organów władzy publicznej oraz sądów administracyjnych, aby zmieniły swoją praktykę orzeczniczą i przyznawały wszystkim następcom prawnym nieruchomości odszkodowanie za ograniczenie prawa własności, jeżeli nie zostało ono wypłacone poprzednim właścicielom, jako prawo, które przeszło na nabywcę wraz z prawem własności nieruchomości.

 

Artykuł opublikowany w najnowszym wydaniu (nr 12 grudzień 2016 r.) czasopisma "NIERUCHOMOŚCI" C. H. Beck

Adwokat Hoa Dessoulavy-Śliwińska

www.news-law.com