Zamówienia publiczne - przedmiot

Przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 poz. 907 ze zm.) – dalej PZP definiują „zamówienia publiczne” jako umowy odpłatne zawierane między zamawiającym a wykonawcą, których przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane. Zamawiający obowiązany jest w szczególności do stosowania PZP, w tym przygotowywania i przeprowadzania postępowań o udzielenie zamówienia zgodnie z zasadami PZP, zapewniając zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe traktowanie wykonawców, a także bezstronność i obiektywizm (art. 7 PZP).

Z uwagi na fakt, iż przepisy PZP nie odnoszą się wprost do stanu faktycznego będącego przedmiotem niniejszej informacji prawnej, konieczne jest dokonanie analizy praktyki udzielania zamówień znajdującej swój wyraz w orzecznictwie Krajowej Izby Odwoławczej przy Prezesie Urzędu Zamówień Publicznych (dalej - KIO) oraz w literaturze przedmiotu. Brak możliwości weryfikacji warunków konkretnego postępowania o udzielenie zamówienia, w tym przede wszystkim Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia (dalej SIWZ), wymusza szeroki zakres rozważań oraz formułowanie  uniwersalnych wskazań.  

W orzecznictwie KIO ugruntowany jest pogląd, iż z uwagi na fakt, że zamawiający ma na celu uzyskanie przedmiotu zamówienia zgodnego z jego potrzebami i oczekiwaniami, ma on prawo decydowania o tym, co jest przedmiotem zamówienia i nadawania opisywanemu przedmiotowi pożądanych przez siebie cech. Zamawiający jest gospodarzem prowadzonego przez siebie postępowania, w związku z czym, dla zabezpieczenia prawidłowego jego przebiegu, zagwarantowania wykonania zamówienia w sposób należyty, zobowiązany jest do wymagania od potencjalnych wykonawców, starających się o udzielenie zamówienia publicznego spełnienia takich warunków udziału w postępowaniu, które będą adekwatne do tego przedmiotu: jego charakteru, skali, stopnia skomplikowania, okresu trwania, ryzyka związanego z prowadzeniem zadania objętego postępowaniem o zamówienie publiczne (wyrok KIO  z dnia 19 listopada 2013  r., KIO 2607/13).

Ochrona interesu wykonawców nie może prowadzić do decydowania przez nich, poprzez kwestionowanie opisu przedmiotu zamówienia, co jest zamawiającemu potrzebne, a co zbędne dla realizacji usług istotnych z punktu widzenia interesu publicznego. Ingerencja przez wykonawców w opis przedmiotu zamówienia nie może prowadzić do ograniczenia jego zakresu o elementy, które z punktu widzenia zamawiającego są niezbędne i wynikają z jego obiektywnych potrzeb (wyrok KIO z dnia  17 lipca 2014  r., KIO 1350/14). W konsekwencji sposób opisu przedmiotu zamówienia może być przez wykonawców kwestionowany wyłącznie w przypadku naruszenia zasad wynikających z art. 29 PZP (wyrok KIO z 25 lutego 2010 r., KIO/UZP 1895/09 ).

Rolą zamawiającego nie jest poszukiwanie rozwiązań, które mają zapewnić komfort realizacji zamówienia przez wykonawcę i zminimalizowanie ryzyk grożących wykonawcy, a przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego z poszanowaniem zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, w celu zaspokojenia potrzeb zamawiającego i zabezpieczenia jego interesów (wyrok KIO z dnia  1 września 2014  r. KIO 1655/14; KIO 1657/14)

W sytuacji, gdy potrzeby zamawiającego są obiektywnie uzasadnione, zamawiający jest uprawniony do wprowadzenia wymogów, które zawężają krąg potencjalnych wykonawców. Zawężenie to nie może mieć na celu preferowania określonego wykonawcy, ale uzyskanie produktu jak najbardziej odpowiadającego potrzebom zamawiającego. Jednocześnie, zamawiający nie jest zobowiązany do takiego formułowania wymagań, aby umożliwić wszystkim wykonawcom funkcjonującym na rynku złożenie oferty. Okoliczność, że wykonawca nie posiada w swojej ofercie sprzętu, który pozwoliłby mu na wzięcie udziału w postępowaniu z powodu nie spełniania określonych parametrów nie przesądza o tym, że zamawiający naruszył zasady uczciwej konkurencji (wyrok  KIO z dnia  24 lipca 2014  r., KIO 1429/14).

Zamawiający ma prawo opisać sposób dokonywania oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu tak, aby dopuścić szeroką konkurencję do udziału w postępowaniu, natomiast wszelkie ograniczenia w dostępie do zamówienia powinny być usprawiedliwione obiektywną potrzebą zamawiającego, a nie jedynie oczekiwaniem jednego z wykonawców dogodniejszych warunków konkurowania. Zarówno warunki udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, jak również opis przedmiotu zamówienia nie muszą zapewniać nieograniczonej możliwości złożenia oferty przez każdy podmiot funkcjonujący w danej branży, czy sektorze rynku. Zamawiający ma prawo limitować dostęp do uzyskania zamówienia, o ile podyktowane jest to racjonalnymi, obiektywnymi względami (uchwała KIO z dnia 5 stycznia 2015 r., KIO/KD 110/14).

Podsumowując, analiza praktyki udzielania zamówień publicznych nie wskazuje, aby działanie zamawiającego polegające na uruchomieniu postępowania o udzielenie zamówienia na przedmiot, który z jego punktu widzenia jest niezbędny dla realizacji usług istotnych dla interesu publicznego, naruszało przepisy PZP, o ile zamawiający jest w stanie wykazać, iż takie działanie wynika z jego potrzeb, dających się obiektywnie uzasadnić (np. uruchomienie postępowania przed uchwaleniem koniecznych przepisów jest według zamawiającego niezbędne do przygotowania i terminowej realizacji przedmiotu zamówienia). Rolą wykonawców nie jest weryfikowanie potrzeb zamawiających, lecz ich spełnianie poprzez składanie ofert na przedmiot zamówienia opisany w SIWZ zgodnie z PZP.